Afsnit 5.13 Betænkningens indhold

5.13    BETÆNKNINGENS INDHOLD

Udvalgenes betænkninger følger en skabelon og er derfor meget standardiserede, om end ikke alle elementer i skabelonen er obligatoriske. Det er udvalgssekretæren, som er ansvarlig for, at formalia i betænkningerne er i orden.

Folketinget forsøger med udformningen af betænkningerne at øge den generelle informationsværdi og retskildeværdi. Derfor indeholder betænkningerne en beskrivelse af udvalgets arbejde med lovforslaget og en omtale af de emneområder, der særlig har været overvejet i udvalget. Det fremgår også af en betænkning, hvis udvalget f.eks. har haft en bestemt forståelse af en bestemmelse i et lovforslag eller andre forudsætninger af betydning for den efterfølgende fortolkning af loven.

Overordnet er betænkningerne opdelt i fire hoveddele: 

Beskrivelse af udvalgsarbejdet Som indledning indeholder betænkningerne en række faktuelle oplysninger om lovforslaget og udvalgsbehandlingen, f.eks. om, hvem der har rettet henvendelse til udvalget m.v.

Opbygning af en betænkning:

  1. Beskrivelse af udvalgsarbejdet
  2. Indstillinger og politiske bemærkninger
  3. Ændringsforslag
  4. Bilagsoversigt og bilag

Indstillinger og politiske bemærkninger Et centralt element i betænkninger er folketingsgruppernes indstillinger til lovforslaget og eventuelle ændringsforslag. Indstillingerne fortæller i mere eller mindre præcise vendinger, hvad de enkelte folketingsgrupper vil stemme. Selv om formuleringerne af indstillingerne langt hen ad vejen er standardiserede, er det de enkelte udvalgsmedlemmer, der på folketingsgruppens vegne formulerer en indstilling, herunder hvor præcis og detaljeret den skal være. Der kan således ved formuleringen af indstillingerne indgå politiske og taktiske hensyn, der f.eks. gør, at indstillingen om en folketingsgruppes stemmeafgivning til et endeligt lovforslag kommer til at bero på udfaldet af afstemningen om ændringsforslag ved 2. behandling.

Der forekommer mange varianter. En, der tit optræder i betænkninger, er følgende: »[Folketingsgruppens] medlemmer af udvalget indstiller lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag.« Denne indstilling kan betyde to ting: Enten at folketingsgruppen kun stemmer ja til lovforslaget ved 3. behandling, hvis ændringsforslagene vedtages, eller at folketingsgruppen også stemmer ja til lovforslaget, selv om ændringsforslagene ikke bliver vedtaget.

Folketingsgrupperne er ikke forpligtet til at formulere en indstilling i betænkningen. Derfor støder man på følgende formulering i betænkningen: »[Folketingsgruppens] medlem af udvalget vil redegøre for sin stilling til lovforslaget ved 2. behandling.« Medlemmet går så som udgangspunkt på talerstolen ved 2. behandling og fortæller, hvad folketingsgruppen stemmer til forslaget, men det er ikke noget krav. En betænkning skal dog indeholde nogle indstillinger. Ellers vil den ikke kunne accepteres som grundlag for 2. eller 3. behandling af et forslag, som tidligere er blevet henvist til behandling i udvalget.

For udenforstående kan det undertiden være svært at gennemskue, hvad det endelige resultat af afstemningen om et lovforslag bliver, bl.a. fordi et mindretal eller et flertal i udvalget ikke altid vil afspejle et flertal/mindretal ved afstemningen i Folketingssalen. Betænkninger indeholder ud over en oversigt over udvalgets sammensætning ved betænkningsafgivelsen en oversigt over folketingsgruppernes størrelse. Det kan være en information, der kan bruges, når indstillinger skal vurderes. Her kan man f.eks. se, om folketingsgrupper, der samlet udgør et mindretal i et udvalg, udgør et flertal i Folketingssalen.

Folketingsgruppernes indstillinger er ofte ledsaget af politiske bemærkninger. Politiske bemærkninger er de enkelte folketingsgruppers bemærkninger til lovforslaget. Det kan f.eks. være bemærkninger, der begrunder folketingsgruppens indstillinger eller omtaler særlige forhold vedrørende lovforslaget, som gruppen tillægger vægt.

Nogle gange leverer flere folketingsgrupper et fælles bidrag til politiske bemærkninger, eventuelt folketingsgrupper, der udgør et flertal i Folketinget. Om det er et flertal eller et mindretal, der står bag, kan være afgørende for, hvilken retskildeværdi de politiske bemærkninger har.

Ændringsforslag
Betænkninger indeholder de ændringsforslag, som ministeren og udvalgsmedlemmer stiller til 2. behandling. Det fremgår af betænkningen, hvem der har stillet ændringsforslaget, og hvilke folketingsgrupper der under selve betænkningsafgivelsen har sagt, at de vil støtte ændringsforslaget. Desuden er der bemærkninger til hvert ændringsforslag i betænkningen. Her skriver de enkelte forslagsstillere, hvad ændringsforslaget medfører, og eventuelt også, hvad der er baggrunden for ændringsforslaget.

Bilag og bilagsoversigt, herunder optryk af materiale
Betænkninger indeholder en bilagsoversigt. Bilagsoversigten øger retskildeværdien af betænkningen og gør det lettere for offentligheden at orientere sig om, hvilke spørgsmål der har været rejst under udvalgsbehandlingen.

Udvalgsbilag vedrørende lovforslaget er også en del af forarbejderne til loven. I praksis har det dog typisk været de bilag, der er blevet optrykt som bilag til betænkningen, der har været anvendt ved den efterfølgende lovfortolkning. Det skyldes bl.a., at det tidligere var vanskeligt for offentligheden at skaffe sig overblik over de øvrige udvalgsbilag. Folketingets hjemmesider har afhjulpet dette problem.

Udvalgsmedlemmer ønsker ofte at få bilag optrykt i udvalgsbetænkninger, selv om betænkningen indeholder en bilagsoversigt. Det mest almindelige er at få optrykt et spørgsmål til ministeren og ministerens svar på spørgsmålet. Bilag optrykkes ofte på foranledning af en folketingsgruppe for at understrege og dokumentere en oplysning, som har haft særlig betydning for den pågældende gruppes politiske holdning til lovforslaget. Af hensyn til retskildeværdien fremgår det af betænkningen, hvem der står bag ønsket om optryk af et bilag. Det vil således bl.a. fremgå, om der er et flertal eller et mindretal bag ønsket om optryk af et bilag til betænkningen.

Optryk af bilag til betænkningen drøftes sjældent særskilt i udvalget. De dele af henvendelser eller besvarelser af udvalgets spørgsmål, som har haft særlig betydning for udvalgets eller en del af udvalgets medlemmers stillingtagen til lovforslaget, kan eventuelt i stedet fremhæves tydeligere ved citering enten i betænkningens indledende bemærkninger eller som begrundelse for et flertals eller et mindretals indstilling til lovforslaget.