Afsnit 2.1 Regeringsforslag

Samlelove.
Inden en minister fremsætter et lovforslag i Folketinget, har ministeren som regel forhandlet med regeringens støttepartier, eventuelt også med andre partier, for at sikre, at der er flertal for forslaget. Ved særlig store og indgribende lovforslag bliver der mellem regeringen og en kreds af partier indgået en aftale eller et forlig, der danner grundlag for lovforslagets indhold. Da regeringsmagten som regel deles af flere partier, foregår forhandlingerne rent praktisk først mellem regeringspartiernes ordførere, og når de er blevet enige, bliver ordførerne for andre partier inddraget.
Det er regeringen, som har ansvaret for at udarbejde de lov- og beslutningsforslag, som den fremsætter[1]. Der henvises om tilrettelæggelsen af regeringens lovgivningsarbejde til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet, 2005, kapitel 5. Tre forhold er især relevante, hvad angår Folketinget:

Statsministerens åbningsredegørelse indeholder både en mundtlig del og en skriftlig del (lovprogrammet). Formålet med lovprogrammet er at give Folketinget et overblik over de lovforslag, som regeringens politik vil udmønte sig i.
Lovudkast, som ministre sender i høring, sendes samtidig til det eller de relevante udvalg i Folketinget til orientering.
Indkomne høringssvar udgør en væsentlig del af grundlaget for Folketingets behandling af lovforslaget. Ministeren sender høringssvarene til det relevante udvalg, når lovforslaget bliver fremsat.

2.1.1     SAMLELOVE

Uanset at det er regeringen, som har ansvaret for at udarbejde de lov- og beslutningsforslag, som den fremsætter, har Folketinget dog undertiden haft nogle mere principielle drøftelser om udformningen af regeringens lov- og beslutningsforslag. Udvalget for Forretningsordenen har bl.a. drøftet anvendelsen af lovforslag, der foreslår ændring af flere forskellige love (samlelovforslag). Det førte i 1999 til, at udvalget i en betænkning udtalte, at »udvalget har bemærket, at regeringens og Folketingets fælles ønske om at reducere antallet af lovforslag ikke bør føre til anvendelse af såkaldte samlelove i andre tilfælde, end hvor der foreligger en nøje saglig eller politisk sammenhæng mellem de foreslåede temaer.«

I Justitsministeriets »Vejledning om lovkvalitet« fra 2005 er anført:
»Det kan på den ene side anføres, at et ændringslovforslag i almindelighed ikke bør indeholde ændringer af forskellige love, hvis der ingen indholdsmæssig sammenhæng er mellem disse ændringer. På den anden side både kan og bør flere lovændringer gennemføres ved samme lovforslag, hvis der er tale om ensartede ændringer (f.eks. ændringer af myndighedsbetegnelser), eller hvis de foreslåede lovændringer har samme indholdsmæssige baggrund (f.eks. tilvejebringelse af grundlaget for ratifikation af en traktat eller konvention eller ændringer som følge af en samtidig foreslået hovedlov). Samme problemstilling kan efter omstændighederne opstå, hvor der er behov for at ændre reguleringen af flere forskellige emner inden for samme lov. Der må også her foretages en vurdering af den indholdsmæssige sammenhæng af de enkelte emner i lovforslaget, og ministeriet bør i den forbindelse være opmærksom på, om en samling af de forskellige emner i samme lovforslag vil kunne vanskeliggøre en hensigtsmæssig behandling af lovforslaget i Folketinget.
Må det f.eks. forudses, at der blandt Folketingets medlemmer kan være et ønske om at kunne differentiere stemmeafgivningen fra emne til emne, taler dette for at opsplitte emnerne i flere ændringslovforslag.«
 
Ud over at overholde kravet om »indholdsmæssig sammenhæng« er det vigtigt, at ministerierne også anskuer den »saglige eller politiske sammenhæng« fra Folketingets synsvinkel og således lader det indgå i vurderingen, om den ønskede samling af emner i ét lovforslag vil gøre det muligt at gennemføre en hensigtsmæssig behandling af lovforslaget i salen og i udvalget inden for de tidsfrister, der gælder i Folketinget for sådanne behandlinger.
 
Er der tvivl om, hvorvidt ændringer af flere forskellige love har en sådan indholdsmæssig sammenhæng, at de bør gennemføres ved et samlet lovforslag, bør der navnlig lægges vægt på udvalgenes ressort og oppositionens muligheder for at differentiere sin stemmeafgivning. Hvis de love, som foreslås ændret, ikke ligger inden for den samme udvalgsressort, vil dette således tale imod anvendelsen af et samlelovforslag. Tilsvarende vil det tale imod anvendelsen af et samlelovforslag, hvis det må forudses, at (dele af) oppositionen ønsker at stemme forskelligt om de væsentlige dele af lovforslaget. Ud over disse hensyn kan der også lægges vægt på hensynet til taletider, således at der er rimelig taletid til hvert emne. Omvendt vil det efter omstændighederne kunne være mindre betænkeligt at medtage en mindre ændring af en lov i et lovforslag, der ændrer en anden lov, selv om der ikke er en nær emnemæssig sammenhæng, hvis der er tale om en ændring, der må anses for politisk ukontroversiel. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor en konsekvensændring ved en fejl ikke er blevet foretaget i forbindelse med en lovændring, og hvor denne ændring derfor efterfølgende foretages i et forslag, der ændrer en anden lov inden for samme ministerområde.
 
Opstår der under behandlingen af et lovforslag ønske om, at forskellige dele af lovforslaget udgår, kan der stilles ændringsforslag herom. Der kan også stilles ændringsforslag, der går ud på en deling af lovforslaget i flere forslag. Sådanne ændringsforslag er dog oftest lovteknisk komplicerede, og de bør kun anvendes i begrænset omfang.